नेपाल राष्ट्र बैंक की ऑटोनॉमी या पॉलिटिकल शैडो?

रमेश कुमार बोहोरा :

काठमांडू। लीगल स्ट्रक्चर के नज़रिए से, नेपाल राष्ट्र बैंक को अभी भी एक ऑटोनॉमस बॉडी माना जाता है। लेकिन, सिस्टम के प्रैक्टिकल नज़रिए से, राष्ट्र बैंक अभी भी खुद को सरकार के पॉलिटिकल शैडो से आज़ाद नहीं कर पाया है। लगभग सात दशक पहले बनी यह संस्था मॉनेटरी पॉलिसी बनाने, बैंकों और फाइनेंशियल इंस्टीट्यूशन के रेगुलेशन, फॉरेन एक्सचेंज मैनेजमेंट, पेमेंट सिस्टम को बढ़ाने और फाइनेंशियल स्टेबिलिटी की सुरक्षा जैसी बहुत सेंसिटिव ज़िम्मेदारियां संभालती रही है। यह बात कि इतने गंभीर और लंबे समय तक असर डालने वाली संस्था के फैसले लेने के प्रोसेस में हमेशा पॉलिटिकल दखल का शक बना रहता है, अपने आप में नेपाल के इकोनॉमिक गवर्नेंस सिस्टम की एक बड़ी कमज़ोरी है।

देश की पूरी इकोनॉमिक पॉलिसी दो मुख्य पिलर पर आधारित है। पहला, सरकार द्वारा चलाई जाने वाली फिस्कल पॉलिसी और दूसरा, सेंट्रल बैंक द्वारा चलाई जाने वाली मॉनेटरी पॉलिसी। लंबे समय तक इकोनॉमिक स्टेबिलिटी तभी मुमकिन है जब इन दोनों पॉलिसी के बीच बैलेंस्ड और प्रोफेशनल कोऑर्डिनेशन हो। इसीलिए दुनिया भर में सेंट्रल बैंक को सरकार से इंस्टीट्यूशनली अलग और इंडिपेंडेंट रखने का चलन बन गया है। नेपाल में इसका उल्टा सच है। NRB के पुराने और मौजूदा अधिकारियों ने बार-बार आरोप लगाए हैं कि मॉनेटरी पॉलिसी के फैसलों पर पॉलिटिकल उम्मीदें, लोगों का दबाव और शॉर्ट-टर्म पावर-सेंट्रिक सोच हावी रहती है।

समस्या यह है कि NRB और सरकार के बीच का रिश्ता, जो हमेशा प्रोफेशनल सहयोग तक ही सीमित होना चाहिए, पॉलिटिकल नज़दीकी और पावर बैलेंस के खेल में बदल गया है। फिस्कल पॉलिसी चलाने वाले फाइनेंस मिनिस्ट्री और मॉनेटरी पॉलिसी चलाने वाले NRB के बीच रिश्ते समय-समय पर खुले तौर पर तनावपूर्ण हो गए हैं। इसका सीधा उदाहरण उस समय के फाइनेंस मिनिस्टर जनार्दन शर्मा और उस समय के गवर्नर महाप्रसाद अधिकारी के बीच हुआ झगड़ा है। पॉलिसी, अधिकार क्षेत्र और फैसले लेने की प्रक्रिया को लेकर शुरू हुआ झगड़ा आखिरकार पर्सनल और पॉलिटिकल आरोपों में बदल गया। सरकार के अपने प्रस्ताव पर गवर्नर को पद से हटाने का फैसला लेना और उसके खिलाफ कोर्ट जाना, ऐसी घटनाओं का एक सिलसिला था जिसने नेपाली सेंट्रल बैंक की इंस्टीट्यूशनल इज्ज़त पर गंभीर सवाल खड़े कर दिए। सुप्रीम कोर्ट से अंतरिम आदेश मिलने के बाद गवर्नर अधिकारी अपना कार्यकाल पूरा कर पाए। हालांकि, उस दौरान NRB और वित्त मंत्रालय के बीच रिश्ते सामान्य नहीं हुए। दोनों संस्थाओं के बीच सहयोग के बजाय अविश्वास और ताकत दिखाने का माहौल बन गया। उस दौरान अर्थव्यवस्था दबाव में थी। हालांकि, संकट प्रबंधन के लिए ज़रूरी पॉलिसी कोऑर्डिनेशन, जानकारी का आदान-प्रदान और संयुक्त रणनीति नहीं बन पाई। नतीजतन, क्रेडिट विस्तार, ब्याज दर का ढांचा, वित्तीय अनुशासन और निवेश के माहौल में सुधार जैसे मुद्दों को प्रभावी ढंग से आगे नहीं बढ़ाया जा सका। आज भी, उस समय देखा गया पॉलिसी असंतुलन अर्थव्यवस्था के उम्मीद के मुताबिक आगे न बढ़ने का कारण माना जाता है।

इस पृष्ठभूमि में, सरकार ने राष्ट्र बैंक एक्ट, 2058 में बदलाव की प्रक्रिया को आगे बढ़ाया है, जिसमें राष्ट्र बैंक को ज़्यादा स्वायत्त, सक्षम और रेगुलेटरी रूप से शक्तिशाली बनाने का दावा किया गया है। बिल में बोर्ड ऑफ़ डायरेक्टर्स का ढांचा, रेगुलेटरी और सुपरवाइज़री शक्तियां, वित्तीय संकट प्रबंधन, डिजिटल बैंकों और डिजिटल करेंसी के लिए कानूनी आधार, रिज़र्व फंड का ढांचा और वित्तीय विकास फंड का कॉन्सेप्ट शामिल हैं। कागज़ पर, ये सभी नियम राष्ट्र बैंक की इंस्टीट्यूशनल क्षमता को बढ़ाने की तरफ़ उन्मुख लगते हैं। हालाँकि, जब गहराई से अध्ययन किया जाता है, तो मुख्य सवाल उसी बिंदु पर वापस आता है। क्या नियुक्ति प्रक्रिया वास्तव में राजनीतिक प्रभाव से मुक्त होगी या नहीं?

प्रस्तावित बिल के अनुसार, वित्त मंत्रालय के सचिव को छोड़कर, नेपाल सरकार और सार्वजनिक निगमों के अधिकारियों या कर्मचारियों को राष्ट्र बैंक का निदेशक बनने से रोकने का प्रावधान है। राष्ट्र बैंक के पूर्व कर्मचारियों के मामले में, यह प्रस्ताव है कि वे अपनी सेवानिवृत्ति के कम से कम तीन साल बीत जाने तक निदेशक नहीं बन सकेंगे। हालाँकि यह सतह पर एक सुधार प्रतीत होता है, लेकिन मुख्य समस्या अभी भी बनी हुई है। क्योंकि वह सिस्टम जिसमें गवर्नर, डिप्टी गवर्नर और बाकी निदेशकों की नियुक्ति का अंतिम अधिकार सरकार के हाथों में रहता है। ऐसी स्थिति में, बिल स्पष्ट रूप से इस सवाल का समाधान नहीं करता है कि यह कैसे सुनिश्चित किया जाए कि राजनीतिक हित नियुक्ति प्रक्रिया पर हावी न हों।

नेपाल में ऐसी स्थिति बन गई है कि गवर्नर और डिप्टी गवर्नर बनने के लिए रूलिंग पार्टी से डायरेक्ट या इनडायरेक्ट संबंध होना ज़रूरी माना जाता है। ऐसी शिकायतें कि बोर्ड ऑफ़ डायरेक्टर्स में लोगों को एक्सपर्टीज़, इंडिपेंडेंट सोच और लॉन्ग-टर्म विज़न के बजाय एक्सेस, रिकमेन्डेशन और पावर बैलेंस के आधार पर अपॉइंट किया जाता है, नई नहीं हैं। यह बात कि पहले अपॉइंट किए गए कुछ डायरेक्टर्स के बैकग्राउंड, क्वालिफिकेशन और एक्सपीरियंस ने नेशनल बैंक जैसे सेंसिटिव इंस्टीट्यूशन में उनके रोल पर सवाल उठाए हैं, खुद पब्लिक डिबेट का विषय बन गया है।

हालांकि कानून यह तय करता है कि डायरेक्टर्स अलग-अलग फील्ड में रेप्युटेशन, नॉलेज और एक्सपीरियंस वाले इंडिपेंडेंट व्यक्ति होने चाहिए, लेकिन यह प्रोविज़न प्रैक्टिस में लागू नहीं हुआ है। 'एक्सपर्ट' का लेबल लगाकर पॉलिटिकल एक्सेस वाले लोगों को अपॉइंट करने का चलन इंस्टीट्यूशनल प्रॉब्लम की जड़ बन गया है। इस वजह से, यह नतीजा निकालना कि नेशनल बैंक सिर्फ़ एक्ट में अमेंडमेंट करके ऑटोनॉमस हो जाएगा, लापरवाही होगी।

प्रपोज़्ड बिल में यह प्रोविज़न है कि नेशनल बैंक लॉस उठाने और कैपिटल बढ़ाने के लिए एक जनरल रिज़र्व फंड बना सकता है। फॉरेन एक्सचेंज, गोल्ड और फाइनेंशियल इंस्ट्रूमेंट्स के रीवैल्यूएशन से होने वाले प्रॉफिट या लॉस के लिए एक अलग रीवैल्यूएशन रिज़र्व फंड बनाने का प्रोविज़न भी शामिल किया गया है। इसके अलावा, टोटल मॉनेटरी लायबिलिटीज के पांच परसेंट से ज़्यादा नहीं होने वाला एक फाइनेंशियल डेवलपमेंट फंड बनाने का प्रोविज़न भी किया गया है। हालांकि ये प्रोविज़न टेक्निकली ज़रूरी हैं, लेकिन एक गहरा सवाल यह है कि नेशनल बैंक इन रिसोर्स और पावर्स का इस्तेमाल करते समय इंडिपेंडेंट फैसले कैसे ले सकता है।

इस एक्ट में डिजिटल बैंक, डिजिटल करेंसी और फाइनेंशियल होल्डिंग कंपनियों को डिफाइन करने का सरकार का प्रपोज़ल नेपाल में फाइनेंशियल सिस्टम में बदलाव का इशारा करता है। लेकिन डिजिटल फाइनेंशियल सिस्टम बहुत ज़्यादा रिस्क और सेंसिटिव टेक्नोलॉजी से जुड़ा मामला है। अगर ऐसे एरिया में रेगुलेटर का फैसला किसी पॉलिटिकल प्रेशर या कमर्शियल इंटरेस्ट से प्रभावित होता है, तो इसका असर पूरे फाइनेंशियल सिस्टम पर पड़ सकता है। इसलिए, डिजिटल फाइनेंस से जुड़े पॉलिसी फैसलों में नेशनल बैंक की कमर्शियल इंडिपेंडेंस और भी ज़रूरी हो जाती है।

बिल में नेशनल बैंक को एक कॉम्प्रिहेंसिव प्रूडेंशियल रेगुलेटर के तौर पर काम करने, प्रॉब्लम वाले बैंकों और फाइनेंशियल इंस्टीट्यूशन्स को कंट्रोल करने और, अगर ज़रूरी हो, तो 'रिज़ॉल्यूशन' करने का अधिकार देने का प्रपोज़ल है। असल में, ऐसे फैसले बहुत ज़्यादा पॉलिटिकल रूप से सेंसिटिव होते हैं। किसी बड़े बैंक या फाइनेंशियल इंस्टीट्यूशन के खिलाफ एक्शन लेने पर नेचुरली पावरफुल बिजनेस ग्रुप्स, पॉलिटिकल लीडरशिप और सरकारी एजेंसियों का प्रेशर बनता है। ऐसे में, अगर गवर्नर और बोर्ड ऑफ डायरेक्टर्स पॉलिटिकली इनसिक्योर हैं, तो रेगुलेटर के पास हिम्मत दिखाने का कोई तरीका नहीं है।

नेशनल बैंक का मेन मकसद महंगाई को कंट्रोल करना है। लेकिन सस्ता क्रेडिट, इंटरेस्ट रेट्स में आर्टिफिशियल दखल, और शॉर्ट-टर्म एक्सपेंशनरी पॉलिसीज़ पॉपुलैरिटी चाहने वाले पॉलिटिकल लीडर्स को अट्रैक्टिव लगती हैं। नेशनल बैंक को ऐसे सरकारी प्रेशर को रिजेक्ट करने की पोजीशन में होना चाहिए। नहीं तो, महंगाई, करेंसी डीवैल्यूएशन, फाइनेंशियल इम्बैलेंस, और लॉन्ग-टर्म क्राइसिस का रिस्क बढ़ जाता है। नेपाल के कॉन्टेक्स्ट में, पिछले कुछ समय में क्रेडिट एक्सपेंशन की लहरें, रियल एस्टेट और स्टॉक मार्केट में दिखी अननैचुरल तेजी और उसके बाद सिकुड़न को इसी कमजोरी का रिजल्ट समझा जा सकता है।

नेशनल बैंक सिर्फ एक टेक्निकल बॉडी नहीं है जो सरकार के ऑर्डर फॉलो करे। यह एक इंस्टीट्यूशनल बॉडी होनी चाहिए जो देश की इकोनॉमिक हेल्थ को मॉनिटर कर सके, सरकार को पॉलिसी एडवाइस दे सके, और अगर जरूरी हो, तो अनपॉपुलर लेकिन जरूरी फैसले ले सके। जब सरकार गलत दिशा में जाने की कोशिश करती है, तो यह सेंट्रल बैंक की ज़िम्मेदारी है कि वह उसे फैक्ट्स, एनालिसिस और रिस्क के आधार पर चेतावनी दे। हालांकि, यह उम्मीद करना रियलिस्टिक नहीं है कि जो गवर्नर और डायरेक्टर अपॉइंटमेंट प्रोसेस से कर्जदार बन गए हैं, वे ऐसी भूमिका निभाएंगे।

इस वजह से, नेशनल बैंक की ऑटोनॉमी सिर्फ़ कानूनी शर्तों तक सीमित नहीं होनी चाहिए। अपॉइंटमेंट प्रोसेस में पॉलिटिकल दखल को कम करने के लिए साफ़ क्राइटेरिया, ओपन कॉम्पिटिशन के ज़रिए काबिल लोगों का चुनाव, इंडिपेंडेंट रिकमेंडेशन कमेटियां और पार्लियामेंट्री हियरिंग जैसे स्ट्रक्चरल सुधार ज़रूरी लगते हैं। पॉलिसी के फैसलों या अपॉइंटमेंट के बाद दबाव बनाने की वजह से गवर्नर और डायरेक्टर को उनके पदों से हटाने की संभावना को रोकने के लिए भी कानूनी सुरक्षा की ज़रूरत है। नेपाल का इकोनॉमिक स्ट्रक्चर अभी भी बाहरी निर्भरता, कमज़ोर प्रोडक्शन बेस, सीमित रोज़गार सृजन और फाइनेंशियल सेक्टर के असंतुलित विस्तार के चक्र में फंसा हुआ है। ऐसे में, मॉनेटरी पॉलिसी की स्टेबिलिटी और रेगुलेटरी इंस्टीट्यूशन की क्रेडिबिलिटी ही इकोनॉमी का आखिरी भरोसा बन जाती है। अगर राष्ट्र बैंक में आम जनता, इन्वेस्टर्स और इंटरनेशनल पार्टनर्स का भरोसा कमज़ोर होता है, तो इसका असर कैपिटल फ्लो से लेकर करेंसी स्टेबिलिटी तक फैल सकता है।

इसलिए, नेशनल बैंक को ऑटोनॉमस बनाने पर बहस सिर्फ़ एडमिनिस्ट्रेटिव सुधार का मामला नहीं है। यह देश के इकोनॉमिक गवर्नेंस, डेमोक्रेटिक अकाउंटेबिलिटी और इंस्टीट्यूशनल मैच्योरिटी का टेस्ट है। एक्ट में बदलाव से नए अधिकार और स्ट्रक्चर मिल सकते हैं। लेकिन अगर पॉलिटिकल दखल, अपॉइंटमेंट तक पहुंच की पॉलिटिक्स और पॉलिसी फैसलों पर दबाव का कल्चर असल में खत्म नहीं किया जा सका, तो नेशनल बैंक सिर्फ़ कानूनी तौर पर ऑटोनॉमस रहेगा।

आज के संदर्भ में, नेशनल बैंक को जिस आज़ादी की ज़रूरत है, वह सरकार से टकराव के लिए नहीं, बल्कि देश के लंबे समय के हितों को सुरक्षित करने के लिए है। अगर गवर्नर और डायरेक्टर ऐसा इंस्टीट्यूशनल कल्चर नहीं बना सकते जिसमें वे सरकार के लिए नहीं, बल्कि नागरिकों और इकोनॉमी के लिए ज़िम्मेदार हों, तो 'ऑटोनॉमस सेंट्रल बैंक' भाषणों और रिपोर्ट में सिर्फ़ शब्दों तक ही सीमित रहेगा। इसलिए, नेशनल बैंक को सच में ऑटोनॉमस बनाने का निर्णायक आधार एक्ट के आर्टिकल्स के बजाय अपॉइंटमेंट प्रोसेस में दिखने वाले पॉलिटिकल कंट्रोल, ट्रांसपेरेंसी और कॉम्पिटेंसी-बेस्ड सोच पर ज़्यादा निर्भर करता है। इस बदलाव के बिना, नेशनल बैंक का स्टेटस सरकार के इकोनॉमिक एडवाइजर के बजाय पावर सिस्टम के एक टूल तक सीमित रहने का रिस्क अभी भी बना रहेगा।